Главная / Статьи

 

Хроника дня

Реформа самоуправления: децентрализация или фикция?

Нам предлагают судить о целом здании по его фундаменту, не показывая ни эскиза фасада, ни планировок квартир.

Проект децентрализации власти, о котором в Украине говорят с момента победы «Евромайдана», похоже, начинает обретать реальные очертания, плоть и кровь. Президент Украины Пётр Порошенко внёс в Верховную Раду проект изменений в Конституцию относительно полномочий органов государственной власти и местного самоуправления.

Напомним, по замыслу политических элит, децентрализация власти должна стать своеобразным «безалкогольным» заменителем федерализации. Мол, федерализация – плохая идея, придуманная сепаратистами и Путиным. А мы вам вместо неё – децентрализацию, которая – то же самое, что федерализация, но только лучше. И без Путина.

Более того. В сугубой теории можно представить себе такой проект децентрализации власти, который в действительности сможет решить большинство проблем, о которых говорят федералисты. Попытаемся проанализировать, что в этом смысле даёт нам президентский проект.

Что нам стоит дом построить…

Прежде чем приступать к анализу собственно проекта внесений изменений в Конституцию, необходимо сделать одну существенную оговорку.

Вопросы полномочий местного самоуправления определяются не только конституцией, но и добрым десятком законов и подзаконных актов. Базовым в этом смысле является, конечно же, Закон «О местном самоуправлении», но им дело не ограничивается. И для того, чтобы понять, что же именно даст, а чего не даст реформа в окончательном виде, надо видеть, какие изменения в них намерены внести (или не намерены вносить, что тоже показательно). Увы, этого мы пока не видим.

В этом смысле правительство и президент, конечно же, поступают с обществом не совсем честно: нам предлагают судить о целом здании (реформе) по его фундаменту (внесении изменений в Конституцию), не показывая ни эскиза фасада, ни планировки квартир.

Между тем, в этих вопросах, сказав «А», надо говорить и «Б». Нет ничего хуже, чем когда совокупная система строится из сочетания нормативно-правовых документов «старой» и «новой» версии. В этом случае неизбежны разночтения, коллизии или, напротив, совершенно «не освещённые» законодательством аспекты. Иными словами, одобрив проект изменений в Конституцию, депутаты фактически дадут старт реформе, о которой пока что нам, их избирателям, известно лишь немногое.

Тем более важно тщательно изучить те вещи, которые мы всё-таки можем изучить. Чем мы сейчас с вами и займёмся.

О губернаторах

Первый аспект реформы – многократно разрекламированный вопрос ликвидации облгосадминистраций. Соответствующая статья, описывающая работу этих органов, из конституции исключается.

Для тех, кто не слишком знаком с теорией вопроса, стоит дать небольшие пояснения. Дело в том, что облгосадминистрации и их председатели сегодня фактически выполняют двойственную функцию. С одной стороны, губернаторы являются представителями центральной власти на местах, контролируют работу местных представительств органов центральной власти и т.п. С другой стороны, облгосадминистрации играют роль исполнительных органов облсоветов, выполняя функцию органов местного самоуправления. Если провести очень грубую аналогию, то эту часть полномочий губернаторов в областях можно сравнить с полномочиями мэров в городах – но только «мэров» не избираемых, а назначаемых. Аналогичная ситуация имела место в районах, где существуют районные администрации.

Так вот, теперь эти части функций глав облгосадминистраций предлагается разделить. Ту их часть, которая касается представительств интересов центральной власти и контроля над деятельностью органов этой власти, передадут т.н. представителям президента в областях и районах. Что же касается исполнительных органов областных и районных советов, то их будут возглавлять главы этих советов, избираемые депутатами из собственного числа.

Эта идея уже встретила тёплые отзывы у многих несвязанных с правительством теоретиков реформы местного самоуправления. Действительно, тот факт, что губернаторы у нас были «едины в двух лицах», являясь одновременно и представителями Киева, и главами местного самоуправления в областях и районах, создавал много сомнительных ситуаций. Однако есть и спорные моменты.

Во-первых, стоит учитывать, что в настоящий момент полномочия органов местного самоуправления куда меньше, чем полномочия органов государственной власти. В рамках прежней системы, когда позиции представителя центральной власти в регионе и главы местного самоуправления были связаны, у депутатов, как представителей жителей региона, были хоть какие-то (пусть и весьма теоретические) возможности на этого представителя влиять. К примеру, действующая редакция Конституции содержит норму, по которой депутаты облсовета могут выражать недоверие губернатору и, если 2/3 из них выскажется за его отставку, то президент обязан сменить главу ОГА. В предлагаемой редакции эта норма исчезает. Иными словами, у местных депутатов исчезает какая-либо даже теоретическая возможность влиять на работу органов государственной власти на местах.

Во-вторых, достаточно спорной выглядит идея выборов главы местного самоуправления депутатами областных и районных советов. Такие «выборы» обычно являются крайне непрозрачным процессом, сопровождающимся сложными кулуарными договорённостями различных групп влияния. В результате победитель таких выборов, как правило, представляет интересы преобладающей в областном или районном совете коалиции этих групп, и будет на своём посту действовать исключительно и полностью в их интересах. Напротив, если бы глава органа местного самоуправления избирался гражданами напрямую, в ходе выборов (как те же мэры), то это в теории делало бы его независимым (или почти независимым) от расстановки сил в совете и создавало бы в регионе некую систему сдержек и противовесов.

Подводя итог под этим аспектом реформы, можно сказать следующее. Да, система, которую предлагает президент, выглядит более жизнеспособной чем та, что существует на существующий момент. Однако назвать её актом децентрализации власти сложно. Скорее речь идёт о разделении вертикали государственной власти и органов местного самоуправления – и не более того.

О подлинной децентрализации можно было бы говорить, если бы пост губернатора с теми же (или почти теми же) полномочиями сохранился – но стал бы выборным, а не назначаемым.

Впрочем, для того, чтобы сделать окончательные выводы, надо всё-таки понять, какими полномочиями намерены наделить местные советы в рамках новой реформы.

О полномочиях

Плохая новость: о полномочиях органов местного самоуправления в новом проекте Конституции нет ничего. Действующая редакция основного закона страны содержит краткий перечень сфер компетенции органов местного самоуправления (например, управление имуществом громады, утверждение бюджетов, установление ставок местных налогов и сборов и т.п.). Из новой редакции этот перечень исключён. Вместо него – «заглушка»: «Органы местного самоуправления решают вопросы, отнесённые законом к их компетенции».

Иными словами, в рамках «децентрализации» президент и правительство вообще исключают закрепление полномочий местного самоуправления на конституционном уровне. Всё будет прописано в законах (по всей видимости, в основном в Законе «О местном самоуправлении»).

Это не очень хорошо. Если полномочия закрепляются только на уровне законов, то Верховная Рада в любой момент в ходе одного голосования простым большинством голосов может этот список как расширить, так и сократить. Наличие того или иного перечня компетенций органов местного самоуправления в Конституции по крайней мере отчасти защищает права местного самоуправления от перемен настроения депутатов Верховной Рады. Так что исключение этого перечня – не очень хороший сигнал.

Впрочем, одну компетенцию на конституционном уровне за местными советами всё-таки закрепляют. Приведу соответствующий абзац текста в оригинальном виде на украинском языке: «Сільські, селищні, міські, районні, обласні ради можуть у порядку, визначеному законом, надавати в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці статус спеціальної російській мові, іншим мовам національних меншин України». Формулировка странная, по всей видимости, в текст закрались какие-то описки. Судя по всему, речь идёт о том, что местные советы всё-таки получат право наделять те или иные языки специальным статусом. Вопрос о том, что такое «специальный статус» и каков будет «порядок» наделения этим статусом, конечно, остаётся открытым – здесь мы снова упираемся в проблему невозможности понять вид «здания», глядя лишь на его фундамент. В конечном итоге, при желании эту норму Конституции можно запросто обесценить, включив в «порядок» придания языку специального статуса требование о том, чтобы такое решение сначала проходило утверждение Верховной Радой или, к примеру, Кабинетом министров.

Ещё один положительный момент касается т.н. делегированных полномочий местных властей, т.е. таких полномочий, которые как бы принадлежат органам государственной власти, но которые по закону доверяют осуществлять местным властям. Для незнакомых с теорией вопроса отмечу, что в настоящее время к делегированным полномочиям местных советов относятся такие «чувствительные» вопросы, как контроль застройки территорий, охрана памятников культурного наследия, утверждение проектов землеустройства (!) и т.п.

Действующая редакция Конституции содержит пункт, согласно которому органы местного самоуправления в вопросе осуществления этих полномочий подконтрольны органам государственной власти. В новой редакции Конституции это положение отсутствует. Очень позитивный момент. Хотя, снова-таки, трудно судить о том, какую роль он сыграет, не видя списка полномочий, который планируют предоставить местным советам в рамках реформы.

О деньгах

Вопрос распределения средств между государственным бюджетом и бюджетами регионов – один из наиболее болезненных. В проекте изменений в Конституцию о нём нет почти ничего, что и не удивительно: такие вещи регулируются Налоговым и Бюджетным кодексами. Этот вопрос в новой редакции Конституции предлагают описать одной-единственной фразой: «Объём денежных ресурсов органов местного самоуправления отвечает полномочиям, определённым Конституцией и законами Украины». О полномочиях, определённых Конституцией, мы уже говорили выше (их практически нет). О полномочиях, определяемых законами, нам пока ничего не известно. Так что сказать, увеличится ли объём финансирования местных бюджетов, на основании документа сказать нельзя.

Впрочем, президент Украины Пётр Порошенко, обсуждая грядущую реформу местного самоуправления как часть пути по разрешению кризиса на Донбассе, упомянул, что после реформы на местах будет оставаться 25% средств, поступающих от сбора налога на прибыль предприятий. Попытаемся оценить, насколько существенно обогатятся местные бюджеты в результате такого нововведения

По  официальным данным, к примеру, в 2012-м году (последний год без войн, революций и других потрясений) в Одесской области собрали 567 миллионов налога на прибыль. Четверть от этой суммы, соответственно, 142 миллиона гривен.

При этом за тот же 2012-й год в местные бюджеты различных уровней поступило 4 миллиарда 539 миллионов гривен – и это без бюджетных трансфертов! Иными словами, прибавка в виде четверти налога на прибыль предприятий сделает местные бюджеты богаче аж… на 3,1%! Негусто.

Разумеется, мы не можем утверждать, что в результате реформы местные бюджеты получат только эти средства – как и не можем утверждать, что они получат хотя бы их.

Так выглядит «фундамент» реформы местного самоуправления. Попытаемся же теперь хотя бы предположить, как именно может выглядеть здание, которое хотят построить на этом фундаменте – и предположить, чем именно оно будет отличаться от той неряшливой халабуды, в которой «обитает» наше местное самоуправление сегодня.

Во-первых, революционных изменений ждать не стоит. Реформа, которую нам предлагают, явно не будет «федерализацией без федерализации» и не приведёт к обретению регионами Украины статуса реальной автономии и настоящего самоуправления. По факту, речь идёт в лучшем случае о частных изменениях в рамках существующей системы.

Во-вторых, даже эти частные изменения будут иметь разнонаправленный характер: если одни из них действительно увеличат «степень свободы» местного самоуправления, то другие грозят ухудшить ситуацию даже по сравнению с существующим положением вещей.

В-третьих, порочным следует считать сам факт отсутствия единой и целостной картины реформы, представленной на суд общественности. Если этой целостной картины в виде пакета законопроектов пока нет даже у авторов реформы, то их действия представляются откровенной авантюрой. Если же данный пакет у реформаторов имеется, то возникает вопрос: а почему они до сих пор скрывают его от общественности? Такая скрытность невольно наводит на мысли о том, что содержание этих законопроектов, мягко говоря, не слишком обрадует сторонников децентрализации…

Автор: Юрий Ткачёв

5
Скачивайте мобильное приложение ТАЙМЕРА для вашего мобильного телефона на iOS или Android!
Чтобы оставить комментарий, авторизируйтесь через свой аккаунт в

Новости партнёров:

Видео

Как это было: дебош участников АТО в одесском парке и их усмирение

12 октября трое пьяных мужчин в камуфляже в парке Шевченко цеплялись к прохожим и всячески провоцировали конфликт. Наконец, они своего добились, но результаты оказались не в их пользу.